PROYECTO DE RESOLUCIÓN
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Dirigirse al Poder Ejecutivo Nacional para que, a través de los organismos que correspondan, se sirva informar sobre los puntos que a continuación se detallan, relacionados a la implementación del mecanismo de Portabilidad Numérica establecido en el “Reglamento Nacional de Interconexión”, Anexo II del Decreto 764/00; la difundida reglamentación de la Ley 25.891 relativa a la comercialización de celulares y la creación de Registro Público Nacional de Usuarios y Clientes de Servicios de Comunicaciones Móviles, y cuestiones conexas:
1. Cuáles han sido las medidas implementadas para la puesta en marcha del mecanismo de Portabilidad Numérica, establecido en el “Reglamento Nacional de Interconexión”, anexo II del Decreto 764/2000.
2. Considerando que debió haberse realizado el análisis de los plazos y condiciones económicas para iniciar la modalidad de Portabilidad de Números, de manera conjunta entre la Secretaría de Comunicaciones y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, de acuerdo al inciso d. del artículo 3.2 del citado reglamento, sírvase informar el estado y/o resultado de dicho análisis.
3. En caso de no haberse realizado dicho análisis, ni implementado otras medidas tendientes a poner en marcha este mecanismo reglamentario, sírvase informar cuáles han sido las causas de tal incumplimiento.
4. Informe de qué manera la reglamentación de la Ley 25.891 en lo relativo a la comercialización de celulares y la creación del Registro Público Nacional de Usuarios y Clientes de Servicios de Comunicaciones Móviles, que se encuentra a la firma del Poder Ejecutivo, ha contemplado este mecanismo de Portabilidad de los Números, o ha previsto los recaudos necesarios para su implementación.
5. Informe qué mecanismos prevé la reglamentación de la Ley 25.891 para garantizar la prohibición de la utilización con fines comerciales por parte de las empresas de telefonía, de los datos recabados para la confección de los Registros establecidos en la misma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Portabilidad Numérica estaba prevista para ser implementada en nuestra legislación desde la sanción del Decreto Nº 764 del año 2000, dentro del régimen de liberalización del mercado de las telecomunicaciones. En dicha norma, este mecanismo ha sido definido como “la capacidad que permite a los clientes mantener sus números cuando cambien de Prestador y/o de servicio y/o de ubicación geográfica en la que reciben el servicio, de acuerdo a las disposiciones del Plan Fundamental de Numeración Nacional.”
Es un derecho de los usuarios disponer de una identificación numérica, independientemente de la ubicación geográfica o de la empresa prestadora del servicio.
El artículo 30 del Capítulo VI del Reglamento Nacional de Interconexión, establece que la Secretaría de Comunicaciones, en conjunto con la Secretaría de Defensa de la Competencia, debía determinar los plazos y condiciones en que los Prestadores proporcionarían la Portabilidad de números entre ellos, entre servicios y entre áreas geográficas, conforme los siguientes supuestos:
a) Cambio de Prestador de red telefónica fija, cuando no haya modificación de servicio ni de ubicación física del cliente.
b) Cambio de Prestador de red telefónica móvil, aunque cambie la modalidad del servicio prestado.
c) Cambio de Prestador para los servicios de red inteligente, incluyendo los servicios de numeración personal, cuando no haya modificación de servicio.
Deberían establecer también “otros supuestos, así como otras cuestiones relacionadas con la conservación de los números por los clientes.”
La portabilidad, como herramienta para mercados competitivos, se desprende de los lineamientos del IV Protocolo Anexo de Telecomunicaciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la Organización Mundial del Comercio, ratificado en nuestro país por Ley Nº 25.000, que establece el compromiso de abrir a la competencia los servicios de telecomunicaciones (exceptuando satélites) a partir del año 2000.
En el mundo, este mecanismo ya cuenta con arraigo y experiencias fructíferas: en Estados Unidos fue establecido en la Telecomunications Act de 1996 y funciona desde 1997; El Parlamento Europeo lo estableció en 1998 y en la mayoría de los países se implementó gradualmente entre 1999 y 2003.
En nuestra región, este mecanismo está siendo actualmente implementado por los países que ya llevaron a cabo los análisis económicos y técnicos o están en pleno proceso y comenzando su ejecución: en México desde el pasado 5 de Julio, en Ecuador a partir del primer trimestre del año próximo, en Brasil y la República Dominicana en 2009 y Perú en 2010. Otros países como Chile, Colombia y Panamá están estudiando su aplicación y las medidas reglamentarias.
Estas experiencias, están dando cuenta de que el mecanismo promueve la competencia y desarrollo económico, con el consiguiente beneficio para el usuario.
Su falta de implementación, por el lado de las empresas de telecomunicaciones, se convierte en una barrera de entrada que favorece a las prestadoras dominantes e históricas, dado que este mecanismo está previsto como herramienta para favorecer la competencia, especialmente beneficiando a las prestadoras nuevas, o “entrantes”.
Por el lado del usuario, el número telefónico se termina convirtiendo en una herramienta de contacto y comunicación sumamente valiosa, que aumenta su valor a medida que pasa más tiempo, porque con él se establecen contactos personales, laborales, etc. que suelen perderse al tener que cambiar de número, por cambio de proveedor, o mudanza.
En suma, la falta de implementación de la portabilidad numérica termina generando usuarios que no pueden ejercer ni exigir, su derecho a conservar la identificación numérica, y se transforman en usuarios cautivos, pues la perspectiva de perder contactos termina desincentivando el cambio de empresa prestadora, aunque una nueva empresa les abarate el costo o les ofrezca mayores y mejores prestaciones.
El presente proyecto apunta a que se informe en qué estado se encuentra la reglamentación que en el año 2000 debió ser puesta en marcha, y si no ha sido así, cuáles fueron las razones para tal incumplimiento.
Esta es una deuda, entre otras, dentro del proceso de desregulación de las Telecomunicaciones, que adquiere especial relevancia a partir de los trascendidos periodísticos sobre la inminente reglamentación de la Ley 25.891, relativa a la comercialización de celulares y la creación del Registro Público Nacional de Usuarios y Clientes de Servicios de Comunicaciones Móviles.
El contexto de sanción de esta ley, en abril de 2004, está relacionado con la clara identificación de las herramientas de comunicación como parte elemental dentro de las estrategias para la comisión de delitos, tales como estafas o secuestros extorsivos. En ese momento, se vivió en nuestro país una escalada de la sensación de inseguridad, de la cual el sector político, tanto legislativo como ejecutivo se hicieron eco, acelerando el dictado de normas que aplacaran el conflicto de coyuntura.
De esas leyes, algunas tuvieron que ser corregidas, ya que, como consecuencia de la aceleración que marcó el contexto social y mediático sobre el proceso de su dictado, se incurrió en errores graves, tales como la sanción de la ley 25.886.
La ley 25.891 acompañó este paquete de leyes de endurecimiento de penas en lo que refiere a las telecomunicaciones, que hasta el momento no había sido reglamentada, y es justamente esta reglamentación la que en estos días se ha puesto a discusión.
El nuevo decreto debe reglamentar los ejes principales de la ley 25.891:
En primer lugar, la prohibición de la comercialización de los dispositivos para la telefonía móvil en la vía pública o en establecimientos no autorizados para ello. Estos dispositivos son esencialmente la terminal de usuario, identificada con su correspondiente IMEI (Identidad Internacional de Equipos Móviles- por sus siglas en ingles International Mobile Equipment Identity), más la tarjeta SIM, o “chip” que es la tarjeta de identificación removible de usuario, donde se almacenan los datos que identifican al cliente, y los servicios que este puede utilizar y la tarjeta pre-paga mediante la cual se recarga el crédito a la cuenta de usuario.
En segundo lugar, la ley prevé, la penalización de la adulteración de estos elementos para evitar o distorsionar su identificación: se penalizan conductas de manipulación de terminales y claves mediante mecanismos como la “clonación”, la “liberación”, el “desbloqueo”, cuando estos constituyen delito punible en la letra de la ley, o se los hace encuadrar en algún tipo penal.
También pretende reducir la reutilización de las terminales que provengan de hechos ilícitos, estimulando la denuncia de robo y/o hurto, impidiendo, mediante “listas negras”, la circulación de los mismos en los canales legales.
Y por último se prevé la creación del Registro Público Nacional de Usuarios y Clientes de Servicios de Comunicaciones Móviles.
Estas listas apuntarían a la inequívoca identificación de sus compradores y usuarios. Tan inequívoca, que una de las posibilidades consideradas para la reglamentación ha sido que este Registro incluya la identificación por medio de huellas digitales.
Si bien deberán estar encuadrados dentro del marco legal de protección de datos personales, cabe preguntarse si ambos registros - la “lista negra” o la información sobre aparatos robados o hurtados, y especialmente la “lista blanca” o el Registro Público- contemplan en su implementación la prohibición explicita para las empresas involucradas, de utilizar la información recabada sobre los comportamientos de usuarios y consumidores de telefonía celular para sus estrategias comerciales.
Pero además, los efectos prácticos de estos registros recaerán en definitiva, sobre un sector específico y mayoritario de la población, el 90% de los usuarios de telefonía móvil; sobre el total estimado entre 40 y 43 millones de aparatos vendidos y 34 millones de líneas activas que tienen sistema de tarjetas pre-pago y no abonos pos-pago. Ese 90% abarca a los sectores de menor capacidad adquisitiva, pues la telefonía celular pre-paga dinamizó el sector y vino a satisfacer una demanda de comunicaciones accesibles, ante el retraso y el desinterés de las telefónicas por llegar mediante telefonía fija a todo el país en igualdad de condiciones.
Como resultado de ese desarrollo en los últimos años, las empresas del sector han declarado que este mercado está, si no cercano a la saturación, por lo menos desacelerado en su crecimiento, con lo cual, la “batalla” comercial pasa por competir entre ellos por clientes de otras empresas: “Hay mucha migración entre una empresa y otra, todos intentamos quitarle clientes a la competencia”, según han expresado los mismos empresarios. Eso redunda en ventajas para los consumidores, que se benefician de las ofertas que las compañías les hacen para lograr captarlos para su marca. “Con estas normas tan estrictas de registros, los usuarios no se verán tentados de cambiar de empresa. Y nosotros no tendremos que ofrecerles ventajas adicionales para ganarlos”. (1)
¿No sería entonces la portabilidad numérica una manera de ordenar la migración? ¿No favorecería esa competencia? ¿No estaría el usuario más tentado a registrar su nombre con su línea telefónica en tanto le sea brindado como un derecho y un beneficio y no como una actividad preventiva ante una sospecha de conducta pre-delictual?
Si el objetivo de la ley es, efectivamente, la estabilización e identificación de líneas y componentes, entendemos que la reglamentación no puede soslayar las previsiones para la portabilidad numérica. Nos preguntamos si la misma no reduciría sustancialmente la descartabilidad y el recambio de líneas y cuentas, y en este sentido, si esto no colaboraría en el objetivo de identificar clientes y disminuir el mercado negro.
Por otra parte, si no hay hasta el momento operativos ni políticas que actúen sobre el mercado negro de la telefonía celular, que es tangible y visible en la vía pública, nos preguntamos si los registros a crearse van a ser, en sí mismos, la solución al problema, sin estar acompañados de esas otras herramientas.
La reglamentación rígida, como dirían los empresarios, termina siendo sólo un desincentivo para el usuario “legítimo”, pues es difícil concebir a un delincuente registrando su línea y su huella.
Leemos en esto, que las políticas de seguridad en materia de comunicaciones están creando un plexo normativo de penalización, sanción, sospecha, registro, etc. pero no de implementación de derechos de usuarios. Estos, tales como la portabilidad numérica, han sido sistemáticamente soslayados u olvidados en materia de reglamentación.
Nos preocupa que se esté produciendo una criminalización de las comunicaciones.
Si la identificación de los usuarios con sus líneas, tal como se desprende de la ley y de la difundida reglamentación, es considerada una medida de seguridad, debería comenzarse por la implementación de la Portabilidad Numérica, que había estado prevista en la reglamentación cuatro años antes de la sanción de la ley 25.891, si bien una no es excluyente respecto de la otra, deberían ser complementarias y estar orientadas al efectivo resguardo de los “usuarios legítimos”, al desarrollo de un mercado de telecomunicaciones competitivo y respetuoso del derecho de los consumidores, tal como es el mandato del artículo 42 de la Constitución Nacional, y no solamente al fomento de la identificación de las comunicaciones como herramientas delictivas.
Por lo expuesto, solicito a mis pares me acompañen en el presente proyecto.
(1) http://www.clarin.com/diario/2008/08/08/elpais/p-01732732.htm
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